No compre versos: el aumento del gasto no se financió con impuestos

Juan Pablo Labat, Director Nacional de Evaluación y Monitoreo del MIDES


Los impuestos y el gasto del Estado: el verso del IRPF.

Muchas veces se ha dicho y es reconocido por la oposición que el gobierno del Frente Amplio, en sus dos períodos ha aumentado significativamente el gasto público y en particular el gasto público social.

Lo que no abunda es una explicación de cómo se ha financiado dicha expansión del gasto y en ello sin embargo radica una de las principales diferencias en términos de resultados entre la gestión del gobierno actual y la de los partidos tradicionales.

En contraposición con la explicación por demás simplificada que brindaremos a continuación se ha instaurado peligrosamente en el imaginario social de las clases medias y medias altas, pero no sólo de ellas, una gran mentira que es el producto de una prédica falaz sostenida encendidamente por los partidos tradicionales en la casi totalidad de la prensa, que induce a interpretar que el gran crecimiento del gasto público, y en particular del gasto público social se debe a un aumento de la carga impositiva que soporta la sociedad y en particular a la acción cuasi demoníaca del IRPF.

En las siguientes líneas demostraremos dos cosas por demás importantes

1- que el aumento sostenido y muy bienvenido del gasto que se tradujo en significativos resultados sociales en materia de pobreza, empleo, desempleo, crecimiento, formalidad, y bienestar social en general  NO FUE SOSTENIDO POR UN AUMENTO DESMEMDIDO DE LA CARGA TRIBUTARIA SINO POR UNA GESTION PROFESIONAL E INTELIGENTE DE LA ECONOMÍA

2- que el aumento de la carga tributaria que implicó el IRPF respecto al anterior IRP no es suficiente para explicar ni una cuarta parte de la inversión que ha solventado los resultados sociales del gobierno del FA, y por tanto que la ira que este impuesto ha despertado es simple resentimiento de los sectores acomodados por hacerles pagar más de lo que pagaban antes. Aunque mucho distraído consumidor de prensa de los sectores medios y medio altos piense equivocadamente que ha sido enormemente perjudicado.

Comencemos por el primer punto: Una gestión profesional e inteligente de la economía

A la llegada del Frente Amplio al gobierno, a comienzos de 2005 el país estaba diezmado por varios flagelos. Uno de ellos, el más popularmente conocido es el de la pobreza, que en su versión más extrema, la llamada indigencia, mostraba guarismos históricamente altos rondando el 5% de la población. Para tener una idea más gráfica, una de cada 20 personas no llegaba a comer lo suficiente para garantizar su reproducción biológica, en el caso de los niños más pequeños, donde este guarismo era muy superior, no llegaron a desarrollar sus capacidades psico – físico –sociales, en la mayoría de los casos sin posibilidad de recuperación.

Pero este problema no nace de una lechuga, si bien es cierto que como dicen algunas trabajadoras sociales a la pobreza se va en avión y se vuelve caminando, ese nivel de pobreza fue alcanzado porque no hubo voluntad política de hacer algo antes o porque no existió capacidad política de resolver problemas acuciantes que se venía produciendo y que venían anunciando una gran crisis varios años antes. Recordemos que Uruguay conoció su segunda peor crisis de su historia moderna durante el año 2002 pero que ya venía teniendo síntomas de la misma desde 1998 o 1999.

Pero para explicar que pasó en el Uruguay del 2002 hay que ir más atrás aun, quizá lo ideal es ir mucho más atrás, pero por razones de espacio sólo mencionaremos un hecho fundamental para la explicación de los sucesos del 2002, que habitualmente es escondido bajo una burbuja de prosperidad y debería quedar bien gravado en los libros de historia como el comienzo de la recta final hacia la debacle. Ese hecho, o más bien esa práctica, es el manejo profundamente irresponsable iniciado durante la administración de Luis Alberto Lacalle y continuado por las coaliciones de gobierno tradicionales de una política monetaria y cambiaria, igual a la instrumentada durante la dictadura militar que terminó en la crisis de 1982, que obviamente iba a terminar de igual forma más tarde o más temprano.

Mucho antes de que llegáramos a 40% de pobreza y 5% de indigencia ya estaba trazada la suerte de este pueblo, si a eso agregamos las políticas de desregulación y desmantelamiento del estado de bienestar veremos que además llegamos al peor momento y en las peores condiciones, sin capacidades en el Estado para responder a la crisis y habiendo perdido todo tipo de capacidades sociales y productivas producto todo ello del mismo manejo irresponsable o perverso de la economía, que entre otras cosas a esas alturas había desmantelado buena parte de la industria que no podía ser competitiva en medio de un insostenible y creciente atraso cambiario.

Llegamos entonces a la crisis del 2002 y 2003, la gente emigró en masa, paso hambre, no pudo trabajar y se profundizó enormemente la fragmentación social, porque en estos procesos de ruptura no sólo se quiebran las tablitas del tipo de cambio, se quiebran las empresas, se quiebran las familias, se quiebran las personas y se quiebran muchos lazos sociales.

En ese contexto traumático entre el 98 y el 2003 más del  50% de los niños y niñas nacieron y se criaron en la pobreza, y son buena parte de nuestros niños, niñas y adolescentes que hoy presentan magros desempeños educativos.  No es un tema menor, es muy caro para nuestro país y para ellos mismos y los gestores de este desastre no se hacen cargo. Solo atinan a responsabilizarlos a ellos mismos y a sus familias y a pedir que los encierren si se mandan una macana. ¡Que hipocresía!

Pero el análisis de la pobreza es corto si no logramos incorporar una dimensión de país. Cuando decimos que el 40% de la población era pobre no estamos dimensionando correctamente el asunto. Tenemos que hablar también del estado general del país en el momento que el Frente Amplio llegó al gobierno, de sus márgenes de acción, de sus capacidades, de sus obligaciones contraídas con el mundo, de sus relaciones internacionales y de comercio, de su capacidad productiva, etc. Ahí vamos a confirmar el desastre que era este país a la llegada del Frente Amplio y lo que hubo que remontar en estos diez años.

Yendo al fondo del asunto, intentaremos explicar con la mayor sencillez posible qué logró hacer el Frente Amplio para consignar más y más recursos año a año al gasto social y no social de modo de ir transformando paulatinamente este país profundamente empobrecido en un lugar donde vale la pena vivir. El detalle de esta cuestión no la abordaremos pues implica incurrir en asuntos demasiado técnicos para este propósito e iremos directamente a los resultados.

En 2004 la deuda pública uruguaya superaba el monto del PIB ubicando a Uruguay entre los países más endeudados del mundo y con serios problemas para conseguir crédito a tasas razonables. Váyase tomando nota porque esto es otra pobreza.

Además los vencimientos de deuda que debía enfrentar el país eran del orden del 20% del presupuesto nacional, lo que imposibilitaba invertir en atender la cuestión social con políticas públicas. Aquí tenemos otra pobreza, y se podría seguir con indicadores macro como la variación del PIB, la caída del salario real, el aumento del desempleo, etc.

Luego de un período de gestión del Frente Amplio la situación cambió radicalmente, el porcentaje del presupuesto nacional destinada al pago de la deuda pública pasó del orden de 20% al 10% y ello permitió incrementar significativamente el gasto público y en particular el gasto social.

Gráfico 1: influencia de la deuda en el gasto público (fuente MEF rendición de cuentas)

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Pero a ello debemos agregar un importante crecimiento de la economía que promediará en una década casi 5.5% anual, constituyendo un resultado muy positivo para el país y que atado a un fuerte incremento en la formalización de la economía significaron un ingreso sumamente significativo y creciente para el Estado.

Obsérvese que solamente en el mercado de trabajo el incremento en la cotización de BPS tuvo un aumento histórico pasando de un millón de puestos cotizantes para 2005 a casi un millón y medio a finales de 2013. En el mismo período la informalidad bajó de un 40% a un 17%,  llegando también a un umbral histórico.

En paralelo con esto la recaudación de la DGI aumentó significativamente a razón de medio punto del PIB por año entre 2005 y 2013 solo por concepto de reducción de la evasión del IVA, la cual bajó de más de 40% a 13% en 2013.

 

Vimos hasta ahora dos fuentes importantes de financiamiento del gasto que aportan importantes recursos y que no tienen que ver con ningún aumento de impuestos.

Quedan dos elementos más por abordar para terminar de explicar este asunto del gasto social, uno de ellos casi tan taquillero como el IRPF, el famoso y también demonizado déficit fiscal.

El déficit fiscal es el exceso de gasto en relación a la recaudación del Estado, para decirlo en forma simplificada. Dicho déficit redunda siempre en un aumento del nivel absoluto de endeudamiento y por ello es que es deseable minimizarlo o incluso eliminarlo. Pero el déficit fiscal no es una medida con significado pleno más allá de todos los restantes indicadores, no mientras esté en un rango que no supere un cierto umbral siempre discutido por los economistas.

La capacidad de endeudamiento razonable, que siempre es una decisión política, es en suma la variable que permite discriminar si es posible hacer una inversión social transitoria a cuenta de endeudarse o no, y en ese sentido la discusión está laudada con absoluto éxito.

La única forma de seguir repitiendo como loros que tenemos un problema fiscal importante por tener un déficit fuera de control es ignorar TODOS los indicadores de mejora sustantiva del endeudamiento público.

Para mostrar con claridad este asunto volveremos sobre lo expresado al comienzo del artículo mostrando que el nivel de deuda bruta uruguaya bajó de 102% del PIB a 59% y que la deuda neta, o sea, la deuda menos las reservas internacionales pasó de 66% a 23%.

Gráfico 2: deuda bruta y deuda neta como porcentaje del PIB (MEF rendición de cuentas)

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Esto marca que nuestra capacidad de pago, y por tanto nuestra capacidad de endeudarnos, incluso a mucho mejores intereses, ha mejorado significativamente. Pero este es sólo uno de los 21 indicadores que muestran la mejora radical en la situación de la deuda que presentó el Ministerio de Economía y Finanzas en la última rendición de cuentas (muy recomendable ver dicha presentación) y lo exponemos aquí por ser en extremo sencillo. Uruguay pasó en diez años de un nivel de deuda neta de 66% de su PIB a uno de 23% y de un compromiso anual de pagos del 20% de su presupuesto anual a uno del 10%, como muestra el gráfico 1, a pesar de haber sostenido varios años un déficit fiscal superior al de los gobiernos anteriores. No parece muy honesta la prédica de la oposición sobre el riesgo país, las propias calificadoras de riesgos, que no suelen ser identificables con los partidos de izquierda, opinan lo contrario. ¿O alguien puede sostener que estamos peor que antes después de revisar los números?

Por último presentar  un cuarto argumento que explica el aumento del gasto social y que refiere a la prioridad fiscal de la política económica. Dicho indicador muestra qué porcentaje del gasto del Estado es invertido en lo social y por tanto que prioridad confiere el gobierno a esa temática. Este último argumento consolida qué es lo que ha priorizado un gobierno de izquierda para lograr los mejores resultados sociales luego del largo invierno que padeció la gran mayoría de la población durante los últimos años anteriores a la llegada del Frente Amplio. En dicho gráfico se muestra como el Estado invertía en lo social un 61.4% de su presupuesto en el año 2005 y un 75.4 en 2012.

Gráfico 3: prioridad fiscal del gasto público (elaboración propia, datos Observatorio MIDES)

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2- La equivocada valoración sobre la carga tributaria: la recaudación del IRPF y del IASS.

Veremos ahora en qué medida la reforma tributaria y dentro de ella los tan mal afamados Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) e Impuesto a la Asistencia a la Seguridad Social (IASS) han jugado algún papel en la financiación del aumento del gasto.

Para comenzar esta valoración conviene recordar que  para comparar la carga tributaria que se realiza a través de los impuestos se deberían tener en cuenta la totalidad de los impuestos, ya que la reforma tributaria de 2007 no solo modificó el IRP transformándolo en IRPF sino que eliminó una decena de impuestos menores y redujo el IVA tanto en su tasa general como en la mínima (del 23 al 22% la tasa general y del 14% al 10% la tasa mínima, además de la eliminación del COFIS que era 3% adicional, etc).  Estas medidas todas estuvieron orientadas por la idea de aumentar la imposición directa (del tipo de la del IRP o IRPF) y bajar la imposición indirecta (del tipo del IVA) ya que esta última perjudica siempre a los más débiles pues consumen siempre la totalidad de sus ingresos pagando altas tasas de impuestos..

El siguiente gráfico es más que elocuente en mostrar cómo varía la carga impositiva de los hogares según los ingresos que reciben antes y después de la Reforma Tributaria. En el cuadro correspondiente se estiman las Tasas Efectivas de imposición tributaria (TE) para distintos ingresos familiares como se detalla mostrando claramente que las clases medias NO RECIBEN MAS CARGA TRIBUTARIA TOTAL QUE ANTES.

Gráfico 4: Tasas Efectivas de imposición tributaria según ingresos. (G Papa, Frente Amplio debate en FCEA)

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Para este ejercicio de estimación se consideró un hogar tipo integrado por dos trabajadores asalariados privados y dos menores dependientes.  Se hizo un supuesto de que dos tercios del ingreso del hogar es aportado por el jefe de hogar (si se usa una relación diferente entre los ingresos de los trabajadores no cambia demasiado el resultado) y que este hogar paga un alquiler mensual de $15.000 y realiza su deducción de IRPF.

Por otra parte una estimación realizada a partir de la Encuesta de Hogares 2013 muestra que la recaudación por IRPF es del orden de entre un  10% y un 15% superior a lo que se hubiera recaudado si siguiera vigente el IRP del gobierno de Batlle, dependiendo de cómo se estime (por encuesta o por proyección de recaudaciones anteriores), dando un valor de 2 puntos del PIB aproximadamente para el IRP, de 2,4 puntos para el IRPF y 0,3 puntos para el IASS.

Resulta que durante el gobierno del FA el gasto público social pasó de ser un 19.3% del PIB en el 2005 a ser un 25.2% en 2012, o sea que se incrementó en 5.9 puntos del PIB.

Sin embargo, el IRPF más el IASS recaudan un máximo de 0,7 puntos más del PIB que el IRP, o sea, menos de una octava parte de la totalidad del aumento del gasto.

En suma: el aumento significativo del Gasto Público Social que permitió aumentar el bienestar de la inmensa mayoría de la población fue logrado por la conjunción de cuatro factores:

1- un aumento del gasto producido directamente por la reducción del peso de la deuda en el presupuesto nacional de un 20% a un 10%, lo cual dejó disponible cerca de 3 puntos del PIB.

2- un aumento de la formalidad de la economía que redujo la informalidad de un 40% a un 20% aproximadamente en el mercado laboral y redujo la evasión del IVA de un 40% a un 13%. Vale observar que BPS pasó de recaudar 5 puntos del PIB a recaudar 7.5 puntos y la DGI aumentó su recaudación en cerca de 2 puntos del PIB.

3- un crecimiento significativo y sostenido de la economía que junto a una correcta política monetaria permitió bajar el peso de la deuda en términos de PBI de 66% a 23% y con ello dio margen a un endeudamiento razonable sosteniendo un déficit fiscal moderado y a término que anteriormente hubiera sido imposible.

4- Una definición de prioridad del gasto del Estado en cuestiones sociales superior a la que se hizo en cualesquiera de los períodos anteriores, aumentando 14% lo asignado en 2004.

Cualesquiera de las cuatro medidas citadas son de un orden de magnitud superior  al aumento de recaudación por concepto de impuestos a los sueldos y pasividades y aunque obviamente lo recaudado por todas ellas no tuvo por objeto solamente aumentar la inversión social, su conocimiento muestra a las claras que la expansión del gasto en bienestar social del gobierno del Frente Amplio NO SE FINANCIÓ CON IMPUESTOS como muchas veces se ha repetido.